26.8.2014 LAKILUONNOS KUNTALAKI, yhteisiä ja Veikon näkemyksiä
LAKILUONNOS KUNTALAKI 26.8.2014
Lausunto on pyydetty mm. ammattijärjestöiltä Akavalta.
I OSA YLEISET SÄÄNNÖKSET
1 YLEISET SÄÄNNÖKSET (1-6§)
Kunnan toiminnan käsitteestä (6 §)
Kunnan toiminnan …. käsitteen määrittely … täsmentää niin vanhoillisten kuin uusiutumishaluisten kuntien toimintaa. Lain runko on jämäkkä ja joustavin osin niin päätöksiä kuin ratkaisuja tehtäessä on tilanneälyn käyttö alati muuttuvassa maailmassa mahdollinen.
2 KUNNAN JÄRJESTÄMISVASTUU (7-9§)
Kunnan tehtäviä, järjestämisvastuuta ja palvelujen tuottamista koskevista ehdotuksista (7-9 §)
Kuntalailla on kannustettava kunnat keskittymään palvelujen tuottamiseen ja järjestämiseen. Nykyisten kuntien perustehtävä ovat hämärtynyt aiheuttaen osaltaan talousongelmien syvenemisen. Kuntalain on tuettava kuntalaisten tarpeiden huomioimista palveluissa ja näiden
peruspalvelujen tuottamista lähipalveluina. Kuntalain on edellytettävä, että kuntalaiset saavat lähipalveluina laadukkaat palvelut, kuten terveyskeskus- ja mielenterveyspalvelut, perusopetuksen, sosiaalityön, omaishoidontuen ja palveluasumisen. Lisäksi on huolehdittava lähipalveluina kirjasto-, lasten päivähoito-, kotihoito-, koti sairaanhoito- lähiliikuntapalvelut. Huomioitava että lakiesitykseen on avattu ja määritelty järjestämis- ja tuottamisvastuu, mutta rahoitusvastuuta jouduttaneen tarkastelemaan erillisenä mm. tulevan SOTE – ratkaisun myötä.
3 VALTION JA KUNNAN SUHDE (10-13§)
Kuntatalousohjelmasta (12 §)
Lakiluonnokseen esitetty kuntatalousohjelma on erittäin hyvä väline kuntien talouden ja rahoitusaseman tarkasteluun.
Kuntatalouden ”terveenä pitäminen” on tärkeää yhdenvertaisten palvelujen turvaamiseksi mm. kuntalaisten lähipalvelut. huom. lakiesityksessä ei valtio sitoudu turvaamaan tai auttamaan kuntia talousasioissa. Kun valtion talousarvioesityksen vaikutuksia kuntatalouteen arvioidaan, on kehitettävä neuvottelumenettely jolla voidaan realistisesti määrittää kunnan tehtävien ja rahoituksen tasapaino. Tärkeää, että kaikki ministeriöt sitoutuvat kuntatalouden tasapainottamiseen ja Suomen Kuntaliitto on otettava tasavertaiseksi kuntatalousohjelman valmistelijaksi ministeriöiden kanssa.
Kuntavaalien ja valtuuston toimikauden alkamisen ajankohdan muuttamisesta (15 §)
Kuntavaalien toimittaminen huhtikuussa ja valtuustokauden aloittaminen
kesäkuussa mahdollistaa jokaisen valtuutetun osallistumisen myös ensimmäisen toimivuotensa talousarvion ja -suunnitelman hyväksymiseen, mikä jäntevöittää päätöksentekoa.
Ajoituksena valtuuston toimikauden alkamisajan muutos 1.6 vuodesta 2017 alkaen on järkevä, mutta edellisvuoden tilinpäätöskäsittelyn aikataulu tulee ottaa huomioon päätöksiä tehtäessä
II DEMOKRATIA JA VAIKUTAMINEN
4 VALTUUSTO (14-19§)
Valtuuston kokoa koskevasta sääntelystä (16 §)
Valtuuston oikeus päättää lain asettamissa rajoissa valtuutettujen lukumäärästä antaa kunnalle harkintamahdollisuuden valtuuston ”järkevästä” koosta.
5 KUNNAN ASUKKAIDEN OSALLISTUMISOIKEUS (20-29§)
Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia sekä vaikuttamistoimielimiä
kuten nuorisovaltuustoa… jne.. koskevista ehdotuksista (5 luku);
Kuntalaissa vanhusten, vammaisten ja nuorten huomioiminen vuorovaikutuksen aikaansaamiseksi ja kehittämiseksi on perusteltu. ”Vaikuttamistoimielimien” tekeminen pakolla on kyseen alaista, kun lakiluonnoksessa sallitaan kuitenkin kunnille vapaat kädet muodostaa tarvittavia toimielimiä eli keinovalinta tältäkin osin pitää jättää paikallistasolla harkittavaksi.
Esitys on pääosin hyvä ja kuntalaisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien lisääminen on tulevaisuutta, mutta ”tällä hetkellä” pienten kuntien näkökulmasta velvoite ”pakotta perustamaan” uusia toimielimiä on kyseenalainen.
Esimerkinomainen luettelo mahdollisista osallistumis- ja vaikuttamistavoista on kannatettava mutta kansalaisraatien mahdollisuuksiin tuottaa kokonaisvaltaista, valistunutta kuntalaismielipidettä ”kynällä ja paperilla” on arveluttavaa. Sitä vastoin, ”tulevaisuus” elä joka niemessä ja notkossa, sähköisen viestinnän kehityksen, nopeiden ja joka ”kolkkaan” ulottuvien laajakaistojen myötä osallistuminen tulee väistämättä aktivoitumaan.
III TOIMIELIMET JA JOHTAMINEN
6 KUNNAN TOIMIELIMET (30-37§)
Kunnan toimielinorganisaation ja johtamisen vaihtoehtoisista organisointitavoista ja alueellisia toimielimiä koskevista ehdotuksista (31,
34, 38 ja alueellisia toimielimiä koskevista ehdotuksista 37 §)
Valtuuston mahdollisuus päättää mm. valiokunta-, puheenjohtaja ja tilaaja -tuottajamallin jne.. käyttöönotosta sekä alueellisista toimielimistä on hyvä huomioiden kuntien erityispiirteissä. Lain on mahdollistettava erilaiset, paikallisista olosuhteista lähtevät ja tarkoituksenmukaiset organisointitavat. Johtamisen kuvaus, vaihtoehtoisista organisointitavoista, tulee olla selkeä ja jossa ei väärintulkinnan mahdollisuutta voi olla edes teoreettisesti mahdollista. Esimerkkinä, kunnanhallitus toimii valtuuston alaisuudessa on oltava yksiselitteinen jne.. Selkeintä olisi nykylainsäädännön mukaan mahdollistaa erilaisten mallien kehittäminen ja käyttöönotto nostamatta mitään mallia erityisesti lain kirjaimen tasolle.
7 KUNNANJOHTAMINEN JA KUNANHALLITUS (38-49§)
Kuntastrategiasta (39 §)
Kuntastrategiat ovat käytännössä joka kunnassa ja kannatettava esitys, on että kuntastrategian merkitystä korostetaan säätelyvelvoitteella. Kuntastrategian korostaminen kunnan koko toiminnan johtamisen välineenä on nykyisessä, monimuotoisessa toimintaympäristössä tärkeä. Seitsemän kohdan esimerkkiluettelo strategiassa tulisi olla yksiselitteisillä ”reunaehdoilla” ohjeellinen. ko. luettelon tulee ohjata strategian laatimista rajoittamatta vapaamuotoisemman ja laaja-alaisemman kehittämis- ja skenaariotyötä toteutusta.
Kunnanhallituksen ja kunnanhallituksen puheenjohtajan tehtävistä
(40 ja 41 §)
”asia lainaus, Seutukuntien lausunnosta”, muokattu yksiselitteisempään esitysmuotoon…
Täsmennykset ovat perusteltuja. Kunnan tehtävien ja toimintakentän muuttuessa poliittisen johdon toimintaedellytysten parantaminen on tarkoituksenmukaista. Lakiluonnoksen pykälissä ja perusteluteksteissä ei poliittisen johdon ja viranhaltijajohdon työnjako, tehtävät ja vastuu saa olla ilmaistuna epämääräisesti, tulkinnanvaraisesti tai ristiriitaisesti.
38 §:n mukaan ”Kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, hallintoa ja taloutta” kun taas ”kunnanjohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa.”
Lisäksi 41 §:n mukaan ”Kunnanhallituksen puheenjohtaja johtaa poliittista valmistelua”. Lain perustelutekstissä on todettu, että kunnanhallitus ”johtaa käytännössä kunnan toimintaa”. Nämä epäselvät ja osin päällekkäiset tehtävämäärittelyt ovat omiaan lisäämään epäselvyyksiä kunnan johtamisessa kuin toimivaltarajoissa. On tärkeää, että ”lain kirjaimen” tasolla tai vähintäänkin perustelutekstissä on selkeästi erotettu viranhaltijoille kuuluva kunnan operatiivinen johtaminen sekä päätökseen tuotavien asioiden valmistelu ja luottamushenkilöille kuuluva poliittinen päätöksenteko. Esimerkiksi ”valmistelu” -termin käyttö kunnanhallituksen puheenjohtajan toimivaltakirjauksessa on omiaan aiheuttamaan sekaannusta. Yksityiskohtana, uuden lain lakitekstissä tulee olla mahdollisuus kuntalaisten aidosti valita suoraan pormestarimallin käyttöönotto kunnan johtamiseen.
Johtajasopimuksesta (43 §)
Kunnissa johtajasopimus on yleisesti käytössä… johtajasopimukset tulee olla 70% standardoitu ja 30% soveltava osuus. Vastuut ja tehtäväkuvaus tulee olla sopimuksessa yksiselitteinen ja sopimuskokonaisuuden tulee korreloida maksettavan ”korvauksen” kanssa. Johtajasopimuksen hyväksyntää valtuustossa ei pidä lainsäännöksellä määrittää. Väljempi sääntely tältä osin mahdollistaisi paikallisten olosuhteiden ja johtamiskulttuurin huomioimisen. Kunnalla tulisi olla mahdollisuus hyväksyä johtajasopimus myös kunnanhallituksessa.
Omistajaohjausta ja kuntakonsernin johtamista koskevista ehdotuksista (6 §, 47 -49 §)
Täsmennykset tukevat kuntien omistaja- ja konserniohjausta. On erittäin hyvä, että ko. esityksellä täsmennetään sekä selkeytetään kunnan omistajaohjausta ja näkökulmaa on laajennettu ottaen huomioon kunnan kokonaisetu määriteltäessä tytäryhtisöjen toiminnasta ja kuntakonserniohjeistuksesta. On myös perusteltua, että hallinnossa korostetaan entistä enemmän toiminnan laajuutta ja strategista merkitystä kuntakonsernin näkökulmasta.
8 KUNTIE YHTEISTOIMINTA (50-65§)
Kuntien yhteistoimintaa koskevista ehdotuksista (8 luku)
Ehdotukset nykyistä kuntalakia täsmentäviä..
9 KUNNALLINEN LIIKELAITOS (66-69§)
Ei huomautettavaa.
IV LUOTTAMUSHENKILÖT JA HENKILÖSTÖ
10 LUOTTAMUSHENKILÖT (70-87§)
Luottamushenkilöiden vaalikelpoisuuteen ehdotetuista muutoksista, erityisesti kunnanhallituksen osalta tytäryhteisöjen hallituksen jäseniä ja puheenjohtajistoa koskevista ehdotuksista (74 § 1 ja 4 mom.)
”asia lainaus, Seutukuntien lausunnosta”, muokattu yksiselitteisempään esitysmuotoon…
Kunnanhallituksen toimintakyvystä sekä mahdollisuudesta tehdä toimintaympäristön muuttumisen edellyttämiä rakenteellisia uudistuksia ja kehittämispäätöksiä, johtuen kunnan oman henkilöstön vaalikelpoisuudesta kunnanhallitukseen on ajankohtainen ja aiheellinenkin. Näin ollen ”pidämme tärkeänä”, että kunnan oma henkilöstö rajataan pois kunnan taloudesta ja hallinnosta vastaavista toimielimestä. Henkilöstöllä on mahdollisuus osallistua kunnan päätöksentekoon, perustuslain määrittämin oikeuksin ja velvollisuuksin muun muassa kunnanvaltuutettuina. Vaalikelpoisuudesta kunnanhallitukseen uudessa lakiesityksessä esitetään, että henkilö ei voisi olla samaan aikaan kunnanhallituksessa ja konserniyhtiön hallituksessa. Juridisesti tämä on luonnollinen ja oikea tapa estää omien päätösten ohjailua ja valvontaa. Julkisessa hallinnossa ei tule synnyttää tilannetta, jossa yhteiseen omaisuuteen kohdistuvissa päätöksissä, päättäjällä on juridinen oikeus hyväksyä omat ”laskunsa”. Onko ko. säännösesitys omiaan heikentämään lakiluonnoksessa korostettua konsernivalvontaa ja konsernin kokonaisetuajattelua? Johtaako tämä säännösesitys siihen, että kunnan keskeiset konserniohjauksesta vastaavat luottamushenkilöt joutuvat sivuun työstä tytäryhteisöjen ohjauksessa. Kun vastaavasti kunnanhallituksen jäseniä tulisi saada valita, erityisesti kunnan toimialaan liittyvien ja ei samoilla markkinoilla toimivien yritysten ja yhteisöjen hallituksiin.
Päätoimisen ja osa-aikaisen luottamushenkilön asemaa ja luottamushenkilön oikeutta saada vapaata työstään koskevista ehdotuksista (81 ja 82 §)
Uudistukset ovat perusteltuja.
Sidonnaisuuksien ilmoittamisesta (85 §)
Sidonnaisuuksista ilmoittaminen ja sidonnaisuusrekisterin ylläpitäminen on hyvin
perusteltu ja lisää omalta osaltaan hallinnon avoimuutta ja luotettavuutta.
Kunnallisen puoluerahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista ehdotuksista
(19 § 2 mom. ja 83 § 3 mom.)
Täsmennykset lisäävät avoimuutta ja luottamusta kunnallishallintoon.
11 HENKILÖSTÖ (88-90§)
Ei huomautettavaa.
V HALLINTO
12 KUNNAN PÄÄTÖKSENTEKO JA HALLINTOMENETTELY (91-110§)
Otto-oikeuden rajaamisesta kunnanhallitukselle (93 §)
Lain muutos tältä osin on perusteltu ja yksinkertaistaa otto-oikeuden sääntelyä ja käyttöä ja korostaa kunnanhallituksen asemaa toiminnasta ja taloudesta vastaavana kunnan toimielimenä.
Toimielinten sähköisiä päätöksentekotapoja koskevista ehdotuksista
(99 – 101 §) sekä kunnan ilmoitusten, kunnan toimintaa koskevien tieto
jen ja pöytäkirjojen julkaisemisesta tietoverkossa (109 ja 110 §, 141 §)
Esitykset ovat perusteltuja, niiden ottaessa huomioon tietotekninen kehitys ja kunnan valmiudet tiedon jakamiseen. Sähköiset päätöksentekotavat ja pöytäkirjojen julkaiseminen tietoverkossa
nopeuttavat päätöksentekoa ja lisäävät vuorovaikutusta, osallistuvuutta sekä osallisuutta.
Laajakaista kaikille hanke tulisi toteuttaa kaikissa kunnissa vuoden 2015 aikana.
VI TALOUS
13 KUNNANA TALOUS (111-121§)
Alijäämän kattamisvelvollisuudesta määräajassa ja alijäämän kattamisvelvollisuuden ulottamisesta kuntayhtymiin (111 §)
Uudistukset ovat perusteltuja kuntatalouden vahvistamiseksi ja hallitun tuottavuuden hallinnaksi.
Alijäämien kattamisvelvoite on julkisen talouden kestävyysvajeen näkökulmasta hyvin perusteltu ja käytännössä viiden vuoden aika alijäämien kattamiseen on riittävä, myös velvollisuuden ulottaminen kuntayhtymiin on perusteltua, mutta uusien SOTE- alueiden takia velvoitetta on syytä arvioida uudelleen. Alijäämien kattamisen velvoitteen ulottaminen kuntayhtymiin on ongelmallista erityisesti suunniteltuja laajoja sote-alueita ajatellen. Kyseiset SOTE- kuntayhtymät ovat ”isoja”, lukuisten kuntien omistamia ja toimivat valtion tiukassa ohjauksessa. Näin ollen yksittäisten kuntien mahdollisuudet toiminnan ja talouden ohjaamiseen ovat olemattomat, mutta tästä huolimatta viimekäden taloudellinen vastuu velvoite, kattaa alijäämä, jäisi ”pienille” kunnille.
Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan ja kunta
yhtymän arviointimenettelyistä (119 ja 120 §)
Säädökset ovat loogisia alijäämän kattamisvelvoitteen kanssa ja kriteerit
vastaavat nykyistä säätelyä, joten tässä mielessä esitys on perusteltu.
Kuntayhtymien alijäämien kattamissäännöksiin olisi syytä lisätä menettely, jossa kuntayhtymä velvoitetaan toisen alijäämäisen tilinpäätöksen jälkeen valmistelemaan osakaskuntien johdolla alijäämän kattamisen edellyttämät toimenpiteet. Tämä menettely edellyttäisi kuntayhtymän ja osakaskuntien puuttumaan syntyviin alijäämiin jo aikaisessa vaiheessa ennen varsinaisen arviointimenettelyn edellytysten täyttymistä.
14 HALINNON JA TALOUDEN TARKISTUS (122-126§)
Tarkastuslautakuntaa koskevista ehdotuksista ja tilintarkastuksesta
(122 ja 123 §)
Säätelyssä korostuu tarkastuslautakunnan, ”arviointilautakunnan”, tehtävä nimenomaan
tuloksellisuuden arvioinnissa, johon ei kuulu operatiivisen toiminnan arviointi. Tämän näkökulman korostaminen on perusteltua. Tarkastuslautakunnan rooli ja tehtävät kuntakonsernin tarkastuksen yhteensovittamisessa vaativat kuitenkin vielä täsmennystä.
Tarkastuslautakunnan ja tilintarkastajien tietojensaantioikeudesta
(125 §)
Ei huomautettavaa.
VII ERINÄISET SÄÄNNÖKSET
15 KUNNAN TOIMINTA MARKKINOILLA (127-133§)
Kunnan toimintaa markkinoilla koskevista ehdotuksista. Kuten kunnan myöntämien lainojen takausten sekä vakuuksien rajoittamisesta kunnan kiinteistön luovutuksesta ja julkisen palvelun velvoitteesta (15 luku) sekä lakiluonnoksen rakenteesta ja siirtymäsäännöksistä.
Ei huomautettavaa.
16 OIKAISUVAATIMUS JA KUNNALLISVALITUS (134-145§)
”asia lainaus, Seutukuntien lausunnosta”, muokattu yksiselitteisempään esitysmuotoon…
Hallituksen esitysluonnoksessa lukuun ”Nykytila” on kirjattu seuraava toteamus: ”Hyvää ja oikeudenmukaista keinoa tai menetelmää jo esitettyjen ja /tai päätettyjen hankkeiden tai toimintojen etenemistä viivästyttävien valitusten estämiseksi on vaikea löytää rajoittamatta valitusoikeutta yleensä”. Ymmärrämme oikeusturvaperiaatteen merkityksen oikeusvaltiossa, mutta keinoja tuloksettomien ja aiheettomasti viivyttävien valitusten vähentämiseksi on löydettävissä kansalaisten oikeusturvan toteutumista vaarantamatta. Nykysäännöksillä menetetään pahimmissa tapauksissa jopa laajoja ihmisjoukkoja palvelevia, kokonaisia hankkeita, yksittäisen ihmisen aiheettoman valituksen johdosta pitkien käsittelyaikojen vuoksi. Tämän ongelman vähentämiseksi on käytettävissä muun muassa seuraavia keinoja: asianosaisen käsitteen rajaaminen, valituskiellon ja valituslupamenettelyn laajentaminen, aiheettoman valittajan taloudellisen vastuun lisääminen ja ”takuuaikojen” säätäminen hallintolainkäyttöprosessille.
17 VOIMAANTULO JA SIIRTYMÄSÄÄNÖKSET (146-150§)
”asia lainaus, Seutukuntien lausunnosta”, muokattu yksiselitteisempään esitysmuotoon…
Lain voimaantulo kokonaisuudessaan on järkevä toteuttaa sovitussa aikataulussa. Uusilaki antaa pohjan kuntauudistukselle. Uusi laki tulee ohjaamaan kuntauudistusta. Kuntauudistus synkronoidaan yhteen sote- ja valtionosuuslainsäädännön kanssa. Marssijärjestys niin julkisen kuntahallinnon ja valtakunnallisen terveydenhuollon huolehtimisesta on selkeä. On huomioitava, että kuntalakiluonnos on valmisteltu hyvin pitkälle tietämättä millainen tulee olemaan SOTE- lainsäädännön sisältö. Kuitenkin uusi sote-järjestelmä tulee voimakkaasti vaikuttamaan kuntien rooliin, tehtäviin ja ennen kaikkea kuntien kokonaistalouden hallintaan.